Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) : la justice des mineurs en crise

L’analyse que vous allez lire s’appuie sur une audition conduite par la coordinatrice des Voies du territoire alsacien (le Docteur Danièle Bloch), auprès des équipes de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) de Strasbourg.

Nous avons volontairement croisé des données institutionnelles et remontées de terrain afin de comprendre la réalité de la justice appliquée aux mineurs, les problématiques demeurant et les pistes de solutions à imaginer pour protéger la société et ses enfants.

Le rôle de la protection judiciaire de la jeunesse

La PJJ occupe une place singulière en France car elle incarne historiquement une justice d’abord pensée comme éducative, fondée sur la primauté de l’enfance et sur l’idée que la société doit offrir à chaque mineur la possibilité de se relever.

Cette ambition, héritée de l’ordonnance de 1945, continue d’ailleurs d’irriguer les consciences, mais elle se heurte aussi à des évolutions profondes du cadre juridique, des pratiques et des moyens.

La mission de la PJJ est clairement définie. Il s’agit de maintenir le lien, de préserver l’inscription du jeune dans son milieu naturel, de travailler avec la famille et/ou d’aménager les peines pour éviter la désaffiliation sociale.

L’éducateur se situe au cœur de cette architecture car dans la pratique, le contenu du travail éducatif dépend largement de son appréciation individuelle. Il apparaît toutefois que les exigences demeurent hétérogènes et les cadres d’évaluation limités (nous y revenons plus bas). La qualité de la prise en charge tient alors surtout à la vocation personnelle des individus encadrants (cela n’est d’ailleurs pas sans rappeler ce que nous disons sur le système de santé qui reposait principalement sur les personnels soignants).

Il faut savoir que l’année 2019 aura marqué une inflexion majeure avec l’abrogation de l’ordonnance de 1945 et la réforme de la justice des mineurs (voir la loi du 23 mars 2019). Le centre de gravité s'est alors déplacé en passant d’une justice fondée sur la personnalité du jeune (son histoire, son environnement, sa trajectoire) vers une justice structurée par le fait délictuel. Si bien que l’enfant se voit désormais d’abord appréhendé comme l’auteur d’une infraction.

Ce glissement est juridique, mais aussi philosophique. Et a eu pour conséquence de modifier en profondeur la manière dont la République se représente l’enfance et la responsabilité des mineurs.

Concrètement, la PJJ intervient dès qu’une ordonnance pénale est prononcée par le juge des enfants, à partir de 13 ans, âge auquel le discernement est présumé. En cas de premier délit, une déclaration de culpabilité intervient, assortie d’un délai (généralement de six à neuf mois) laissé à la PJJ pour mettre en œuvre un accompagnement éducatif. S’ouvrent alors des phases d’observation en milieu familial, de suivi scolaire, de mesures de réparation. Une nouvelle audience statue ensuite sur la suite du parcours.

L’essentielle prise en charge médico-psychologique

Les équipes auditionnées convergent sur un constat désormais solidement documenté par les institutions : la prise en charge médico-psychologique des mineurs suivis par la PJJ constitue l’un des points de fragilité majeurs du dispositif. Cette situation a été identifiée de manière récurrente par la Cour des comptes, qui pointe l’insuffisante articulation entre les champs judiciaire, éducatif et sanitaire, tout comme l’absence d’évaluation des besoins psychiatriques réels des publics concernés.

Or, nombre de trajectoires délinquantes juvéniles sont indissociables de troubles psychiques non pris en charge ou insuffisamment stabilisés.

On parle ici de traumatismes précoces, de troubles de l’attachement, de pathologies psychiatriques émergentes à l’adolescence, ou encore de troubles du comportement aggravés par des contextes familiaux et sociaux profondément dégradés.

Dans les faits, les psychiatres et psychologues intervenant auprès des jeunes sous main de justice se heurtent à l’ineffectivité des préconisations cliniques qu’ils formulent. Les diagnostics et recommandations, qu’il s’agisse de psychothérapies individuelles, de prises en charge familiales, de soins spécialisés ou d’hospitalisations de jour peinent à se traduire dans les faits. Et la PJJ ne dispose ni des leviers juridiques lui permettant d’imposer durablement ces soins, ni des outils opérationnels pour en garantir la mise en œuvre dans le temps (encore plus lorsque la famille est défaillante, désengagée ou elle-même en situation de grande vulnérabilité psychique et sociale).

Rappelons que le soin relève du droit commun de la santé, quand l’accompagnement éducatif s’inscrit dans un cadre pénal spécifique. Les coopérations avec les agences régionales de santé, la pédopsychiatrie publique ou la médecine de ville demeurent largement dépendantes de dynamiques locales (encore une fois, au regard des relations personnelles des uns et des autres).

Ce public jeune et difficile est par ailleurs assez rarement accueilli en cabinet libéral, principalement parce que les actes sont faiblement valorisés financièrement et l’investissement requis difficilement compatible avec les contraintes de l’exercice.

Cette situation s’inscrit plus largement dans la crise actuelle de la santé mentale des adolescents désormais pleinement reconnue dans le débat public : saturation des services d’urgences psychiatriques, pénurie de pédopsychiatres, files d’attente interminables dans les centres médico-psychologiques, fragilisation croissante des publics suivis par l’aide sociale à l’enfance et l’école. Nous revenons sur les solutions en fin de réflexion.

Les conséquences de la récidive

A Strasbourg, le taux de récidive des jeunes passés par l’incarcération oscille autour de 20% (c’est presque 40% de moins que pour les adultes, à relire dans la note des Voies consacrée au sujet). Ce phénomène s’explique en partie par l’effet de “choc carcéral” qui peut provoquer une prise de conscience chez certains petits primo-délinquants.

On dit alors que le mécanisme produit un sursaut individuel, mais il s’accompagne aussi d’une exposition à la violence, aux réseaux délinquants et aux dynamiques de radicalisation.

Gardons en tête qu’il ne s’agit absolument pas d’une politique éducative en soi, qui est, elle, indispensable à la réinsertion des jeunes.

Lorsque la récidive s’installe, le régime change drastiquement de nature, on passe alors à un jugement immédiat et à un placement en centre éducatif fermé (qui ressemble au milieu carcéral à s’y méprendre) ou à une incarcération pure et simple.

Or, ces structures concentrent des formes de violence, avec des personnels parfois peu qualifiés. Le mineur se retrouve en chambre individuelle, avec des activités obligatoires, l’interdiction des téléphones (sur le papier), de la drogue et du tabac. Mais rappelons-le encore, ce sont aussi et surtout des espaces de socialisation délinquante.

Les effectifs, dernière roue du carrosse

À ces difficultés qualitatives s’ajoute une tension structurelle sur les moyens humains. La PJJ fonctionne avec une proportion élevée de contractuels, entre 10 et 50% selon les territoires, qui sont souvent dépourvus de formation initiale complète.

A cela s’ajoute le turn-over qui fragilise la continuité éducative et affaiblit l’expertise collective. Une politique publique aussi sensible repose donc sur une organisation marquée par la précarité des ressources humaines, alors même qu’elle exige une forme de stabilité et de continuité.

La quasi-absence d’évaluation des trajectoires.

Les personnes que nous avons interviewées affirment que la justice des mineurs gagnerait à renouer avec une logique d’appréciation globale du jeune plutôt que du seul délit.

Cela signifie concrètement de replacer la personnalité, l’histoire et l’environnement du jeune au centre du dispositif. Cela concerne la manière dont la société se pense responsable de ses enfants, y compris lorsque ceux-ci transgressent.

Aujourd’hui, la PJJ ne dispose pas d’outils permettant de suivre un jeune au-delà de la fin d’une mesure éducative. Une fois l’accompagnement clos, le parcours du mineur sort du champ institutionnel. Et cette situation place la politique publique dans un angle mort puisque sans indicateur consolidé, il n’y aura aucune capacité à objectiver les effets réels des dispositifs.

Autrement dit, l’action repose sur une obligation de moyens, sans possibilité d’en mesurer les résultats…

Des vies et des solutions

La PJJ agit souvent en bout de chaîne quand les fractures sociales et familiales se sont déjà cristallisées. Et pourtant, elle porte une mission éducative clé. Raison pour laquelle cette responsabilité appelle un investissement politique à la hauteur : en moyens humains, en formation, en ingénierie d’évaluation, mais aussi en vision.

À l’issue de cette audition, plusieurs réflexions émergent. Elles s’inscrivent dans des travaux déjà engagés par la Cour des comptes, par la Défenseure des droits Claire Hédon, par des chercheurs en criminologie et en sciences de l’éducation, ainsi que dans des expérimentations locales portées par certaines directions territoriales de la PJJ.

Instituer un suivi des parcours

Il semble indispensable de créer un dispositif national de suivi post-mesure, anonymisé et sécurisé, permettant d’observer les trajectoires des jeunes sur cinq à dix ans (scolarité, formation, emploi, récidive, santé).

Cette orientation rejoint les recommandations récurrentes de la Cour des comptes sur l’évaluation des politiques publiques. Elle permettrait d’objectiver les effets réels des dispositifs publics, d’identifier les pratiques efficaces et de sortir la PJJ de l’angle mort de la statistique.

Rééquilibrer la doctrine autour de la personnalité du mineur

Il faut également faire évoluer le cadre juridique et les pratiques pour replacer la personnalité, l’histoire et l’environnement du jeune au cœur de la décision judiciaire. Cette orientation, déjà défendue par de nombreux magistrats pour enfants, peut s’incarner dans des grilles d’évaluation harmonisées, partagées entre juges, éducateurs et soignants, ainsi que dans une formation commune à cette approche globale.

Structurer un référentiel national du travail éducatif

La nécessité de doter la PJJ d’un socle commun d’intervention est un impératif. On entend par là : des objectifs pédagogiques, des étapes de parcours, des repères méthodologiques et comme toujours, des indicateurs qualitatifs. Ce référentiel garantirait l’égalité territoriale tout en laissant aux équipes la liberté d’adaptation indispensable.

Réintégrer pleinement le soin psychique dans le dispositif

Il est également nécessaire d’instituer un cadre d’exercice attractif pour les professionnels de santé intervenant auprès des mineurs sous main de justice : rémunération valorisée, reconnaissance institutionnelle, temps dédié.

La mise en place d’équipes mixtes éducateur-soignant pour articuler accompagnement éducatif et suivi thérapeutique dans la durée est par ailleurs une orientation qui rejoint les alertes répétées des pédopsychiatres sur la désaffiliation sanitaire des publics les plus vulnérables.

Professionnaliser durablement les équipes

Les pouvoirs publics doivent œuvrer pour mettre en place un plan pluriannuel de titularisation et de formation afin de réduire structurellement la part de contractuels dans les services de la PJJ. Cela doit passer par un renforcement de la formation initiale et continue en psychologie de l’adolescent, la médiation familiale, la prévention de la radicalisation et la transmission des valeurs civiques.

Créer des pôles régionaux “radicalisation et dérives idéologiques”

Il faudrait par ailleurs imaginer pouvoir déployer des équipes spécialisées associant éducateurs experts, psychologues, chercheurs et acteurs associatifs dans chaque grande région.

Ces pôles interviendraient en appui des structures locales afin de traiter ces trajectoires comme des constructions idéologiques complexes, et non comme de simples troubles du comportement. Plusieurs pays européens, notamment les Pays-Bas et le Danemark, ont déjà engagé ce type de dispositifs avec des résultats probants.

Assumer que la PJJ est un pilier de la politique éducative nationale

Peut-être faudrait-il explicitement inscrire la protection judiciaire de la jeunesse dans la stratégie éducative de la Nation, au même titre que le sont l’école et la protection de l’enfance. Il s’agirait ici d'affirmer que la justice des mineurs relève d’un projet éducatif collectif.

Ces propositions ont vocation à ouvrir le débat pour savoir quelle responsabilité la République entend exercer à l’égard de ses enfants, y compris lorsque ceux-ci transgressent ? Et la réponse engage moins la politique pénale que l’idée même que la Nation se fait d’elle-même. A bon entendeur.