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Renouer avec la confiance citoyenne grâce à une législation mieux évaluée

9 févr. 2025

Renouer avec la confiance citoyenne grâce à une législation mieux évaluée

Dans une démocratie fragilisée par la défiance citoyenne et les crises multiples, chaque décision publique est scrutée, discutée et souvent contestée. Comment redonner du sens à l’action publique ? Comment rétablir la confiance des citoyens envers leurs institutions ? Depuis 2009, la France s’est dotée d’un outil puissant mais trop souvent sous-estimé : l’étude d’impact. Ce mécanisme, loin d’être une simple formalité administrative, a été conçu pour éclairer les choix de nos décideurs politiques et garantir que chaque réforme réponde à des critères d’efficacité, de justice et de transparence.

Mais son usage demeure imparfait. Lorsque les études d’impact deviennent des outils de justification a posteriori des réformes, elles trahissent leur vocation première. Pire, elles participent à une inflation législative qui complexifie l’ordre normatif, réduit la lisibilité des textes, accroît l’insécurité juridique et fragilise à la fois les citoyens, les collectivités territoriales et les entreprises. Ces dérives minent leur potentiel à répondre aux attentes croissantes d’une société exigeant des normes compréhensibles qui répondent à ses besoins légitimes.

Dans ce contexte, le mouvement Les Voies affirme une ambition claire : replacer l’évaluation au cœur de l’élaboration des politiques publiques, en amont de toute réforme et tout au long du processus législatif ! Il ne s’agit pas simplement d’analyser les implications d’un texte, mais de redéfinir la manière dont les lois sont conçues, débattues et appliquées. Une étude d’impact bien pensée est un levier pour garantir la qualité des normes et permettre au Parlement de jouer pleinement son rôle dans le contrôle et l’évaluation des politiques publiques de la France.

Les marasmes actuels illustrent plus que jamais la nécessité d’outils robustes et transparents. Lorsque des mesures d’urgence ou des réponses à des faits divers structurent l’agenda législatif, le risque est grand de sacrifier la cohérence sur l’autel de l’immédiateté.

" Penser ce que nous faisons est une exigence démocratique et morale ”. Hannah Arendt.

Pour cela, nous devons faire évoluer les pratiques actuelles. Une étude d’impact doit dépasser le cadre technocratique pour devenir une véritable expression du contrat social : un espace où la rigueur scientifique et la participation citoyenne se rencontrent. Pour Les Voies, faire de cet outil un pilier de la démocratie française et européenne est une priorité, afin de reconstruire un lien de confiance durable entre nos institutions et les citoyens.

L’émergence d’une culture de l’évaluation aux Etats-Unis

C’est dans les années 1970 que les études d’impact prennent leur essor sous l’impulsion des pays anglo-saxons, avec une orientation strictement économique. Leur objectif principal consistait à évaluer les coûts et les bénéfices des nouvelles normes avant leur mise en oeuvre.

Aux États-Unis (où la légitimité de l’intervention de l’État en tant que régulateur était régulièrement remise en cause), ces études furent rapidement adoptées et considérées comme des outils stratégiques pour guider les décisions publiques. Notamment parce qu’elles répondaient aux préoccupations croissantes des entreprises face à l’inflation normative dans les domaines environnementaux, sanitaires et sécuritaires. Une véritable culture de l’évaluation des politiques publiques s’est ainsi installée et a marqué un tournant dans l’histoire de la gouvernance américaine(1).

Ce mouvement s’est inscrit dans une logique dite néolibérale, reposant sur le principe selon lequel chaque norme devait être justifiée par son utilité “réelle”. Il s’agissait de dépasser la perception d’une législation conçue comme un simple instrument de pouvoir, pour en faire un outil rationnel et justifié. Cette démarche impliquait aussi d’explorer systématiquement les alternatives disponibles, y compris le maintien du statu quo, afin de s’assurer que chaque décision repose sur un véritable bénéfice pour la société.

Les États-Unis ont également innové en matière de transparence institutionnelle. Les études d’impact ex ante comme ex post étaient systématiquement contrôlées par un organisme indépendant chargé d’évaluer leur qualité. Cette démarche a permis de renforcer la confiance dans le processus législatif et dans les institutions elles-mêmes.

Les études d’impact : un levier promu par l’Union européenne

L’Europe a découvert les études d’impact grâce au Royaume-Uni (pionnier en la matière) qui avait introduit cette pratique dès 1985 dans le cadre de son New Public Management(2), à savoir un modèle visant à rapprocher la gestion publique des pratiques du secteur privé. Cette initiative a marqué un tournant en imposant des standards rigoureux pour évaluer les coûts et bénéfices des réglementations. Les analyses portaient sur des critères variés : budget national, compétitivité économique, environnement, santé publique, droits de l’Homme et justice. Ce cadre méthodologique a modernisé la gouvernance britannique et posé les bases d’une approche systématique qui continue d’inspirer les pratiques européennes.

La Commission européenne a intégré ces principes dans ses propres processus décisionnels. Chaque projet législatif est soumis à une évaluation des impacts économiques, sociaux et environnementaux. Le Comité d’examen de la réglementation, chargé de vérifier la qualité de ces analyses, garantit leur rigueur. Une fois parachevées, les études d’impact sont publiées et transmises au Conseil et au Parlement européen. En cas de modifications substantielles, le Parlement peut mener ses propres analyses. Cette méthode, appliquée dans des initiatives comme le Green Deal, vise à renforcer l’efficacité des politiques européennes tout en répondant aux attentes croissantes de transparence et de cohérence.

Focus sur le Green Deal ou l’essor des évaluations intégrées

En visant la neutralité climatique d’ici 2050, ce pacte ambitieux a introduit une approche intégrée des impacts des initiatives législatives, en combinant des dimensions économiques, sociales et environnementales. Ces études d’impact intégrées sont en quelque sorte devenues un outil central pour garantir que les initiatives législatives soutiennent les objectifs de durabilité, tout en minimisant les déséquilibres sociaux et les pertes économiques potentielles.

Il s’agissait alors d'introduire des indicateurs spécifiques, tels que le coût carbone, l’impact sur la biodiversité ou les effets sur les inégalités régionales pour évaluer avec précision les répercussions des politiques. En parallèle, la Commission a renforcé les consultations avec les parties prenantes, incluant notamment les citoyens, les ONG et les entreprises, afin de s’assurer que chaque mesure bénéficie du soutien le plus large possible. Ce modèle illustre une volonté accrue de dépasser les analyses purement économiques pour adopter une vision holistique des réformes, en ligne avec les attentes des citoyens européens face aux crises environnementales et sociales.

Cependant, ces avancées ne sont pas sans défis. Les États membres, confrontés à des contextes économiques et sociaux hétérogènes, peinent parfois à appliquer ces exigences avec homogénéité. Par exemple, la Pologne et la Bulgarie, dont les économies sont fortement dépendantes des énergies fossiles, ont exprimé des difficultés à adopter les méthodologies complexes liées aux évaluations d’impact environnemental dans le cadre des objectifs du Green Deal. La dépendance au charbon et le manque d'alternatives techniques abordables rendent particulièrement coûteuses les études d’impact pour des projets de transition énergétique.

De même, dans les pays disposant de ressources techniques limitées, comme la Roumanie, le manque de données fiables et d’expertise institutionnelle complique la mise en œuvre d’évaluations rigoureuses(3). Cela est particulièrement visible dans les secteurs sensibles tels que l’agriculture, où les études d’impact sur la biodiversité et les sols restent souvent incomplètes ou imprécises(4).

Par ailleurs, il faut noter que la mise en conformité avec les nouvelles normes reste une préoccupation majeure pour les acteurs économiques, en raison des coûts qu’elle engendre. En Espagne(5), certaines petites et moyennes entreprises du secteur des transports ont signalé que les exigences réglementaires liées à la réduction des émissions de CO₂ nécessitent des études d’impact coûteuses et complexes, souvent difficiles à financer pour des structures de petite taille. Ces coûts s’ajoutent aux investissements nécessaires pour remplacer ou moderniser leur flotte par des véhicules à faibles émissions, un processus coûteux que les subventions nationales ne couvrent pas intégralement. Cette combinaison de charges financières et administratives place ces entreprises face à un défi de taille pour assurer leur transition écologique.

Ces obstacles soulignent l’urgence de renforcer l’harmonisation des pratiques d’évaluation à l’échelle européenne, pour assurer une transition rapide et efficace vers les objectifs fixés par le Green Deal. Raison pour laquelle au sein des Voies, nous considérons que dialogue et partage d’information constants entre les institutions, les experts et les citoyens sont indispensables pour avancer.

L’évaluation des politiques publiques en France : le virage des années 1990

En France, la culture de l’évaluation des politiques publiques émerge véritablement au début des années 1990 (sous le gouvernement de Michel Rocard) avec la création du Conseil scientifique de l’évaluation qui marque une première étape vers l’institutionnalisation de cette pratique.

La dynamique s’intensifie ensuite en 1995 sous le mandat de Jacques Chirac avec la circulaire du Premier ministre Alain Juppé du 26 juillet 1995(6). Celle-ci introduisait l’obligation pour l’État de systématiser l’évaluation des politiques publiques afin d’échapper à la “dictature du court terme" et de garantir une action publique plus rigoureuse. Cette circulaire recommandait également d’accompagner tout nouveau projet de texte d’une proposition d’abrogation des dispositions équivalentes, dans un souci de simplification normative.

Malgré des premiers pas assez prometteurs, la pratique des études d’impact en France dans les années 2000 a rapidement révélé ses limites. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) en dressait alors un bilan critique, en soulignant des disparités marquées dans la densité et la qualité des études. Les analyses étaient concrètement réalisées après les arbitrages gouvernementaux, ce qui renforçait les accusations selon lesquelles elles servaient avant tout à justifier des décisions déjà prises.

Une évaluation renforcée par Jean-Luc Warsmann en France

Le rapport Warsmann(7), Simplifions nos lois pour guérir un mal français (2004), mettait trois principales faiblesses en lumière : le caractère non contraignant des circulaires, y compris lorsqu’elles émanent du cabinet du Premier ministre ; une définition floue des études d’impact, laissant place à des interprétations divergentes ou biaisées ; l’absence d’une culture de l'évaluation dans les administrations centrales, et un manque d’organisation pour répondre aux exigences de ce dispositif.

Face à ces constats, le Conseil d’État, dans son rapport d’activité de 2006(8), a recommandé d’élever le cadre juridique des études d’impact en recourant à un instrument de rang supérieur à la circulaire. Ces recommandations ont finalement été prises en compte lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, bien qu’elles aient initialement été exclues du projet de loi constitutionnelle. C’est grâce à l’intervention de Jean-Luc Warsmann (président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale de l’époque) qu’un amendement a été introduit pour modifier l’article 39 de la Constitution et renvoyer à l'adoption d’une loi organique ultérieure pour ouvrir la voie à l’intégration formelle des études d’impact dans le processus législatif.

Adoptée le 15 avril 2009(9), cette loi établit que chaque projet de loi émanant du Gouvernement doit être accompagné d’une étude d’impact, transmise au Conseil d’État et déposée avec le texte auprès de la première assemblée saisie.

Les études d’impact s’articulent alors aux nouvelles missions confiées au Parlement lors de la révision constitutionnelle afin de renforcer son rôle dans le contrôle de l’action gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques.

La loi organique de 2009 impose des règles précises pour encadrer le contenu et le périmètre des études d’impact. L’article 8 exige que chaque étude identifie clairement les objectifs de la réforme afin d’en assurer la lisibilité et la compréhension. Elle doit également examiner les alternatives à une nouvelle législation, comme des accords contractuels ou des chartes volontaires, pour limiter l’inflation normative. Enfin, les études doivent démontrer la nécessité de légiférer en s’appuyant sur des faits et des enjeux clairs, pour éviter de recourir systématiquement à la loi comme outil de mise en œuvre des grandes déclarations publiques des femmes et des hommes politiques.

Article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009

Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi dès leur transmission au Conseil d'Etat. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.

Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.

Ils exposent avec précision :

― l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;

― l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;

― les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;

― les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;

― l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;

― l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;

― les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat ;

-s'il y a lieu, les suites données par le Gouvernement à l'avis du Conseil économique, social et environnemental ;

― la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires. [Dispositions déclarées non conformes à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2009-579 DC du 9 avril 2009].

Ces études couvrent également une large gamme d’impacts, en intégrant des analyses détaillées sur les conséquences économiques (croissance, compétitivité, balance commerciale), sociales (emploi, conditions de travail, organisation du marché du travail) et environnementales (climat, biodiversité, coût carbone). Les estimations financières des coûts et bénéfices pour les administrations publiques, les entreprises et les citoyens concernés doivent être clairement présentées et accompagnées de méthodologies de calcul transparentes.

Le Conseil d’État joue un rôle clé dans ce dispositif, en vérifiant la conformité des études d’impact aux exigences légales. Toutefois, son contrôle se limite à la suffisance des informations fournies par le Gouvernement, sans s’étendre à leur pertinence ou à leur cohérence. Par ailleurs, pour les projets ayant une incidence sur les collectivités territoriales, un avis consultatif est requis auprès du Conseil national d’évaluation des normes (CNEC), accompagné d’une fiche d’impact validée par le Secrétariat général du Gouvernement(10).

Pour garantir leur efficacité, les études d’impact doivent être proportionnées à l’ampleur et aux enjeux de la réforme. Cette approche permet de concilier rigueur analytique et souplesse, tout en s’adaptant à la diversité des réformes législatives et des acteurs concernés.

Crise COVID-19 : un révélateur de l’échec de la culture de l’évaluation des politiques publiques en France

La pandémie de COVID-19 a mis en exergue les lacunes systémiques du modèle français d’évaluation des politiques publiques. Malgré le cadre établi par la loi organique de 2009, les études d’impact sont restées largement déconnectées des réalités complexes imposées par une crise de cette envergure.

A titre d’exemple, les restrictions sanitaires imposées en urgence ont souvent été décidées sur la base d’évaluations initiales non révisées pour intégrer les données émergentes, telles que les inégalités d’accès aux soins ou les impacts sur la santé mentale.

Au-delà des carences en termes d’analyses ex ante, la crise COVID-19 a souligné la faible coordination entre les différents niveaux institutionnels. Les interactions entre l’Etat, les régions, les départements et les municipalités ont souvent été incohérentes, voire inexistantes. Ce manque de coordination a retardé la mise en œuvre de certaines politiques essentielles, telles que la distribution des équipements de protection individuelle ou l’organisation des campagnes de vaccination.

Apprendre des meilleures pratiques européennes et internationales actuelles

Les exemples des pays ayant intégré des mécanismes robustes d’évaluation des politiques publiques constituent des enseignements précieux. L’Allemagne, la Suède et le Canada illustrent chacun, à leur manière, comment transformer l’évaluation en un outil stratégique, capable d’orienter l’action publique et de renforcer sa légitimité(11).

La Suède s’impose comme un modèle de transparence. La publication systématique des évaluations, même lorsqu’elles révèlent des échecs, garantit un débat public éclairé. Cette culture s’appuie sur des comités d’enquête qui associent acteurs publics et privés dès la conception des réformes, comme ce fut le cas pour la réforme des retraites de 1998, issue de quatre années de consultations rigoureuses. Par ailleurs, l’Institute for Evaluation of Labour Market and Education Policy (IFAU), spécialisé dans les politiques d’éducation et de travail, a démontré comment des subventions ciblées pouvaient réduire le chômage rural de 15 %, orientant les priorités budgétaires en conséquence(12).

En Allemagne, les initiatives locales, comme les clauses « sunset » introduites dans certains Länder, imposent une révision périodique des lois et limitent l’inflation normative. Le rôle des instituts indépendants tels que le Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) renforce la crédibilité des évaluations. Une étude récente sur les subventions énergétiques a conduit à une réallocation budgétaire vers des programmes jugés plus efficaces, démontrant l’impact direct des évaluations sur la politique publique(13).

Enfin, le Canada se distingue par une approche intégrée et pragmatique. Les rapports de performance sont au cœur du dispositif d’évaluation. Chaque ministère est tenu de publier annuellement un rapport détaillant ses objectifs, ses réalisations et les écarts constatés. Ce processus garantit une traçabilité complète et une responsabilisation accrue des acteurs publics. Le pays s’illustre également par l’usage de programmes pilotes comme le projet de revenu universel en Ontario, qui a permis de tester l’impact économique et social de cette mesure à petite échelle, avant toute généralisation. Ce type de dispositif expérimental favorise une prise de décision éclairée, basée sur des résultats tangibles(14).

Chaque exemple révèle un fil conducteur : l’évaluation des normes ne doit pas se limiter à une vérification administrative ou à une justification a posteriori. Elle doit devenir un processus vivant, intégrant rigueur scientifique, innovation méthodologique et participation citoyenne. En s’inspirant de ces pratiques, la France peut repenser ses mécanismes d’évaluation pour inscrire ses réformes dans une logique de transparence, d’efficacité et de justice sociale et répondre aux attentes des citoyens.

Refonder l’évaluation pour réinventer la confiance démocratique ?

Il s’agirait désormais de nous inspirer des meilleures pratiques internationales, la marque de fabrique des Voies, pour transformer l’approche de l’évaluation des politiques publiques françaises. Instaurer une obligation systématique d’évaluation ex post, comme en Allemagne, offrirait la possibilité d’ajuster les politiques publiques en fonction des résultats observés. Ces évaluations permettraient d’identifier les impacts réels des lois, tout en garantissant leur pertinence et leur efficacité à long terme. Pour assurer une analyse rigoureuse et indépendante, la création d’un Comité national d’évaluation des réformes ou le renforcement des compétences de notre actuel Conseil national d'évaluation des normes, sur le modèle des institutions allemandes ou suédoises, constituerait un gage de crédibilité et de transparence.

Pour redonner confiance aux citoyens, il est indispensable de rendre les études d’impact plus accessibles. En publiant systématiquement ces évaluations et en organisant des consultations publiques préalables, la France pourrait garantir que chaque réforme soit débattue et comprise avant son adoption. Ces consultations, inspirées de l’exemple suédois, associeraient citoyens, experts et acteurs privés, créant ainsi une dynamique collective autour des grands projets législatifs.

L’évaluation des politiques publiques doit également devenir plus participative et holistique. En intégrant pleinement les parties prenantes, qu’il s’agisse des citoyens, des ONG ou des entreprises, il est possible de concevoir des réformes qui répondent aux attentes de l’ensemble de la société. L’introduction d’indicateurs spécifiques, comme le coût carbone ou les impacts sur la biodiversité, permettrait en outre de mieux répondre aux défis environnementaux et sociaux qui structurent désormais l’action publique.

La France gagnerait par ailleurs à davantage instituer des expérimentations avant de généraliser ses politiques. Lancer des programmes pilotes, à l’image du Canada, permet d’identifier les ajustements nécessaires avant une mise en œuvre à grande échelle et réduit les risques d’échec. De même, évaluer les dispositifs d’urgence après leur application, comme ceux mis en place durant la pandémie de COVID-19, offrirait un recul indispensable pour mieux préparer les crises futures. Pour garantir l’efficacité de ces approches, il est essentiel de renforcer la coordination entre les collectivités territoriales et l’État. Une plateforme collaborative, inspirée des pratiques suédoises et canadiennes, favoriserait une harmonisation des réformes sur l’ensemble du territoire.

In fine, une approche rigoureuse et méthodique de l’évaluation des politiques publiques ne se limite pas à garantir leur pertinence et leur impact : elle constitue également un levier pour optimiser les dépenses publiques et réaliser des économies substantielles. En identifiant les mesures inefficaces ou redondantes, une évaluation bien menée permet de mieux allouer les ressources et de maximiser les bénéfices pour l’ensemble de la société.

Ces propositions ne visent pas simplement à améliorer la technicité des évaluations, mais à refonder l’action publique autour d’une triple exigence : transparence, efficacité et justice sociale. En s’appuyant sur ces inspirations d’ordre international, la France peut faire de l’évaluation un outil central de son renouveau démocratique, capable de restaurer durablement la confiance entre ses citoyens et ses institutions. constitue également un levier pour optimiser les dépenses publiques et réaliser des économies substantielles. C’est un pari ambitieux mais plus que nécessaire pour réconcilier gouvernance, confiance et espoir dans notre pays.